ประวัติศาสตร์ 'การเมืองบ้านใหญ่' พัฒนาการระบบอุปถัมภ์ บนประชาธิปไตยลุ่มๆ ดอนๆ

เรามอง ‘บ้านใหญ่’ หรือตระกูลการเมืองผู้ทรงอิทธิพลในจังหวัดต่างๆ อย่างไร ?

เชื่อว่า คนจำนวนมากรู้สึกในทางลบ ความรู้สึกนี้ใช่ว่าไม่มีที่มาที่ไป มีรูปธรรมไม่น้อยที่สนับสนุนความคิดด้านลบ โดยเฉพาะข้อวิจารณ์ถึงความสัมพันธ์แบบ ‘อุปถัมภ์’ ซึ่งนับเป็นความด้อยพัฒนาในระบอบประชาธิปไตย  

แต่ไม่ว่าจะรังเกียจก่นด่าอย่างไร ระบบนี้ยังคงอยู่ ไม่อาจเปลี่ยนแปลงได้ในเร็ววัน การก่นด่านักการเมืองบ้านใหญ่เกิดขึ้นปกติ หนำซ้ำยังอาจลามไปถึง ‘ผู้เลือกตั้ง’ ที่เลือกบ้านใหญ่เข้ามา

ทำไมผู้เลือกตั้งถึงเลือกอย่างนั้น หรือทำไมบ้านใหญ่จึงได้รับเลือกตั้ง ?  ทำไมบ้านใหญ่ถึงยังมีอิทธิพลในการเมืองไทย ? เป็นคำถามที่สำคัญกว่า

การมองในมุมประวัติศาสตร์ อาจทำให้เข้าใจการดำรงอยู่ของ ‘บ้านใหญ่’ และการที่พรรคการเมืองส่วนใหญ่ต้องพึ่งพิงมันมากขึ้น พร้อมๆ กับชี้นิ้วได้ถนัดขึ้นว่าใครคือ ‘ผู้ร้าย’ ตัวจริงที่ฉุดรั้งพัฒนาการของประชาธิปไตย

ทามาดะ โยชิฟูมิ จากมหาวิทยาลัยเกียวโต กล่าวไว้ในบทนำหนังสือ ‘อุปถัมภ์ค้ำใคร’ ว่า ระบบอุปถัมภ์ หรือสายสัมพันธ์ระหว่างผู้ให้การอุปถัมภ์กับผู้รับการอุปถัมภ์นั้น เป็นสิ่งสำคัญมากและมีอยู่ในทุกสังคม ทุกยุคสมัย รูปแบบของมันไม่หยุดนิ่ง เปลี่ยนไปตามเศรษฐกิจ สังคม และลักษณะระบอบปกครอง

เวียงรัฐ เนติโพธิ์ ซึ่งทำวิจัยเรื่องระบบอุปถัมภ์ในการเมืองเมื่อปี 2560 ก็มองไปในทิศทางเดียวกัน

“การศึกษาความสัมพันธ์อุปถัมภ์มักเน้นเพียงตัวเจ้าพ่อหรือผู้ทรงอิทธิพล แต่ไม่ได้ทำความเข้าใจอำนาจและความสัมพันธ์ ผู้เขียนเห็นว่า ปัจจัยหลักที่เป็นตัวกำหนดคือ ระบอบการเมือง ในระบอบการเมืองที่ระบบราชการเป็นใหญ่และรัฐมีลักษณะรวมศูนย์ ความสัมพันธ์ระหว่างผู้มีอิทธิพลกับประชาชนจะมีลักษณะบารมีตัวบุคคล ขณะที่ความสัมพันธ์แบบนโยบายนำ จะเกิดขึ้นได้ก็เมื่อรัฐอยู่ภายใต้ระบอบประชาธิปไตยที่มีการเลือกตั้ง และมีการสร้างโครงสร้างพื้นฐานผ่านพรรคการเมืองเพื่อนำเสนอนโยบาย จนสามารถทำให้ความผูกพันระหว่างนักการเมืองกับประชาชนอยู่ในลักษณะนโยบายนำได้”

“การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นสำเร็จในหลายประเทศ หากไม่เกิดจากการปฏิวัติล้มล้างรัฐแบบเก่า สร้างรัฐแบบใหม่ ก็ต้องเกิดจากการปฏิรูปทางการเมืองครั้งแล้วครั้งเล่า และการเปลี่ยนผ่านในการปฏิรูปแต่ละครั้งก็กินเวลายาวนาน”  เวียงรัฐระบุ

ประวัติศาสตร์ประชาธิปไตย ประวัติศาสตร์ ‘บ้านใหญ่’

งานศึกษาของ พอล แชมเบอร์ กล่าวถึงจุดเริ่มต้นการมีบทบาทของ ‘บ้านใหญ่’ ในเมืองไทย พัฒนามาจาก ‘เจ้าพ่อ’ หรือกลุ่มอิทธิพลระดับพื้นที่ที่เริ่มก่อตัวในช่วงทศวรรษ 2500 ก่อนที่จะเข้าสู่สนามระดับชาติได้ในช่วงทศวรรษ 2510 ด้วยความช่วยเหลือของกองทัพ ช่วงทศวรรษ 2520 จำนวนการการฆ่ากันของนักการเมืองที่พุ่งสูงทำให้เห็นว่า ที่นั่ง ส.ส.มีมูลค่าทางตลาดสูงยิ่ง และขณะเดียวกันมันก็สะท้อนความเป็นสถาบันของการเลือกตั้งด้วย ซึ่งนับเป็นตัวชี้วัดความก้าวหน้าของประชาธิปไตย 

หากดูในรายละเอียด หลังการปกครองโดยเผด็จการสฤษดิ์ยาวนานราว 12 ปี พอเริ่มมีการเลือกตั้งในปี 2512 ‘บ้านใหญ่’ เริ่มมีบทบาทในการเมืองของการเลือกตั้ง เข้าไปแย่งชิงที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎร กรณีที่สำเร็จก็จะสามารถผลักดันนโยบายสาธารณะที่จะพัฒนาความเป็นอยู่ที่ดีให้กับจังหวัดฐานตนเองได้ แต่การเลือกตั้งก็ไม่ยืนยาว เกิดรัฐประหาร 2514 รัฐประหารอีกครั้งในปี 2519 การเลือกตั้งไม่เกิดขึ้นอีกจนถึงปี 2522 จากนั้นระบอบ ‘ประชาธิปไตยครึ่งใบ’ ดำเนินมาจนถึงการรัฐประหารปี 2534 ช่วงเวลานี้เองที่บ้านใหญ่กลับมายึดที่มั่นได้อีกครั้ง

ปลายทศวรรษ 2530 ดูเหมือนอิทธิพลของบ้านใหญ่จะขึ้นถึงจุดสูงสุด

แชมเบอร์ไล่เรียงต่อมาว่า รัฐธรรมนูญ 2540 ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงการเลือกตั้งจากหลายคนในหนึ่งเขตกลายเป็น 1 เขต 1 คน และทำให้เกิดโครงสร้างพรรคการเมืองเข้มแข็งหรือรวมศูนย์มากขึ้น นั่นทำให้อิทธิพลของบ้านใหญ่ลดลง แต่ไม่ได้ทำลายการครอบงำพรรคการเมืองของเหล่าบ้านใหญ่ เห็นได้จากการเลือกตั้งปี 2544 และ 2548 ที่ยังต้องอาศัยกลุ่มบ้านใหญ่ ตามมาด้วยการรัฐประหาร 2549 และรัฐธรรมนูญ 2550 ระบบเลือกตั้งถูกเปลี่ยนอีกหน พรรคการเมืองถูกทำให้อ่อนแออีกครั้ง และนั่นทำให้บ้านใหญ่กลับมามีความสำคัญในการเลือกตั้ง 2550 และ 2554 ซึ่งเป็นช่วงแตกแยกทางอุดมการณ์อย่างรุนแรง จนนำมาสู่การรัฐประหาร 2557

ช่วงปี 2554-2558 ชนชั้นนำไม่ประสบความสำเร็จในการลดบทบาทของบ้านใหญ่ลง รัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดสูตรการเลือกตั้งใหม่ และยิ่งทำให้พรรคการเมืองอ่อนแอลงอีก ซึ่งนั่นทำให้บรรดาเจ้าพ่อหรือบ้านใหญ่ในพรรคการเมืองยิ่งคุมการเมืองระดับจังหวัดได้มากขึ้น และยังคงมีบทบาทมาจนปัจจุบัน

“บ้านใหญ่เป็นสิ่งซึ่งฝังลึกในระดับประวัติศาสตร์-วัฒนธรรมของการเมืองไทยมายาวนาน แต่ในบางพื้นที่ก็เข้มข้นกว่าพื้นที่อื่น มีไม่กี่จังหวัดที่ ‘ครอบครัวเดียว’ จะยึดครองพื้นที่ได้ และด้วยเหตุที่รัฐบาลเลือกตั้งถูกขัดขวางเสมอจากการยึดอำนาจหรือไม่ก็การยุบสภา มีบ้านใหญ่เพียง 25% เท่านั้นที่สามารถมีอำนาจในสภาได้ 1-2 เทอม และบ้านใหญ่จะครอบงำพื้นที่ได้เฉพาะในช่วงที่ประเทศไทยได้รับอนุญาตให้มีการเลือกตั้งมากกว่าในช่วงเผด็จการครองอำนาจ” แชมเบอร์ระบุ

ช่วงที่ประเทศไทยมีการเลือกตั้ง รวมแล้วแค่ราว 40 ปี ได้แก่ ช่วงปี 2476-2481, 2489-2490, 2491,2501, 2512-2514, 2518-2519, 2522-2534, 2535-2558, 2562-2566

การศึกษาของ สติธร สถานิธิโชติ (ปี 2559) แสดงให้เห็นจำนวน ส.ส.บ้านใหญ่ในสภาผู้แทนราษฎรว่า มี 3.1% จากเลือกตั้งปี 2514 เติบโตกลายเป็น 18% ในการเลือกตั้งปี 2554 ต่อมาในปี 2562 ก็ยังเห็นความต่อเนื่องของตระกูลบ้านใหญ่ที่เข้าไปอยู่ในสภาผู้แทนราษฎร 

การรักษาอำนาจในพื้นที่ของบ้านใหญ่ ไม่ใช่เรื่องที่ทำได้ง่าย แชมเบอร์ระบุว่า ต้องมีทรัพยากร 3 ด้าน คือ

• ความั่งคั่งสูง
• ทักษะทางการเมืองที่ชาญฉลาด
• ทายาทที่มีความสามารถ

‘ระบบอุปถัมภ์’ ค่อยๆ เปลี่ยนในทางดีขึ้น แต่ถูกรัฐประหารคั่นตลอด

ในหนังสือ ‘อุปถัมภ์ค้ำใคร?’ ของเวียงรัฐระบุว่า

การเมืองแบบประชาธิปไตยที่มีการเลือกตั้ง เป็นกระบวนการสำคัญที่ส่งผลให้ความสัมพันธ์แบบอุปถัมภ์เปลี่ยนแปลงไป การแข่งขันทางการเมือง ส่งผลให้ความสัมพันธ์แบบอุปถัมภ์แปรรูปไปหลายทาง คือ

• 1. การเลือกตั้ง เพิ่มอำนาจต่อรองให้แก่ ‘ผู้รับการอุปถัมภ์’ ผ่านสิทธิในการโหวต 
• 2. ทำให้เกิดการใช้สายสัมพันธ์แบบอุปถัมภ์ เชื่อมโยงอำนาจส่วนกลางกับชุมชนมากขึ้น 
• 3.การเลือกตั้ง ทำให้คู่แข่งต่างๆ หันมาใช้การเมืองในระดับท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น 

ความสัมพันธ์แบบอุปถัมภ์ที่เปลี่ยนแปลงไปในยุครัฐบาลทักษิณ หลังใช้รัฐธรรมนูญ 2540 เวียงรัฐสรุปไว้ว่า  

• 1.การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น เปลี่ยนแบบแผนอิทธิพลที่กระจุกตัวและมี ‘เจ้าพ่อ’ ผูกขาดอำนาจท้องถิ่น ทำให้เกิดการกระจายตัว เกิดการแข่งขันผ่านสนามเลือกตั้ง โดยไม่จำเป็นต้องใช้ความรุนแรงแบบที่เคยเป็นมา ผู้มีอิทธิพลรายเล็กรายน้อยเพิ่มจำนวนมากขึ้น ในด้านกลับทำให้ความเข้มข้นของอิทธิพลระดับเจ้าพ่อลงเรื่อยๆ 
• 2. มีการสร้างพันธมิตรเครือข่ายทางการเมืองระหว่าง ‘นักการเมืองระดับชาติ’ กับ ‘นักการเมืองระดับท้องถิ่น’ เพื่อชัยชนะในการเลือกตั้ง นับเป็นการสร้างเครือข่ายแบบใหม่ที่เสริมสร้างความเข้มแข็งแก่การเมืองในระบบพรรคการเมือง และเพิ่มความเป็นไปได้ในการสร้างตระกูลการเมืองท้องถิ่น เพราะนักการเมืองท้องถิ่นมีอำนาจต่อรองในระนาบเดียวกับนักการเมืองระดับชาติ 
• 3.แนวโน้มของบารมีตัวบุคคลค่อยๆ ลดความสำคัญลง และมีลักษณะ ‘นโยบายนำ’ มากขึ้น โดยเฉพาะในภาคเหนือและอีสาน เนื่องจากพรรคการเมืองนำเสนอนโยบายที่ประชาชนในชนบทชื่นชอบ ผู้สมัคร ส.ส.ใช้ต้นทุนในการหาเสียงน้อยกว่าเดิม เพราะสามารถใช้นโยบายพรรคเป็นเนื้อหาหลักในการหาเสียงได้ แต่ความสัมพันธ์แบบอุปถัมภ์ในลักษณะเฉพาะเจาะจง ก็ยังพบได้ทั่วไป ขึ้นอยู่กับพื้นที่

“นักวิเคราะห์การเมืองไทยมักวิเคราะห์การใช้นโยบายนำว่า เป็น ‘ประชานิยม’ เพื่อสร้างแบรนด์ของพรรคการเมือง แต่ผู้เขียนเห็นว่า การเปลี่ยนรูปแบบเครือข่ายความสัมพันธ์แบบอุปถัมภ์แบบบารมีตัวบุคคลมาเป็นนโยบายนำ นักการเมืองต้องสร้างฐานความสัมพันธ์รองรับการสื่อสารด้านนโยบาย สร้างความเข้าใจและความคาดหวังใหม่ๆ ต่อประชาชน กระบวนการนี้ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในภาพกว้างของการเมือง เกิดเครือข่ายการเมืองในมิติของการเลือกตั้งที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น นำมาสู่แนวโน้มของการสร้างเครือข่ายที่ผูกพันกับพรรคมากขึ้น สร้างอัตลักษณ์พรรคที่ชัดเจน อีกทั้งในระบบหัวคะแนนของพรรคการเมืองก็มีการจัดองค์กรแบบเป็นระบบ มากกว่าหัวคะแนนแบบเก่า ตัวนักการเมืองเริ่มพัฒนาความสามารถในการบริหารงบประมาณ ที่เรียกกันว่า ‘วิ่งงบ’ ให้ถูกใช้ผู้เลือกตั้ง การแลกเปลี่ยนในระบบอุปถัมภ์ลักษณะนี้มีผลประโยชน์จับต้องได้

“อย่างไรก็ตาม การเปลี่ยนแปลงนั้นไม่ยาวพอ และถูกคั่นจังหวะด้วยการรัฐประหาร ปี 2549 จึงไม่ได้พบการเปลี่ยนผ่านไปสู่รัฐรูปแบบใหม่อย่างสมบูรณ์ เรายังพบเห็นวิธีการบริหารความสัมพันธ์แบบเดิมในระยะเปลี่ยนผ่านอยู่บ้าง เช่น การซื้อเสียงแบบคาดหวังเงิน การใช้เครือญาติ บารมีส่วนบุคคล ตะกอนตกค้างเหล่านี้เองที่ทำให้ คสช.สามารถเพิ่มปัจจัยเร่งภายใต้การควบคุมแบบเผด็จการทหาร กระทั่งทำให้ตะกอนเหล่านี้กลับมาเป็นแกนหลักของการเมืองได้ในเวลาไม่นาน” เวียงรัฐระบุ

“ในบริบทไทยที่ช่องว่างคนรวยคนจนต่างกันมาก เราไม่สามารถใช้คุณค่าความเป็นประชาธิปไตยเพียงอย่างเดียวในการวัดระดับคุณภาพประชาธิปไตยและการเลือกตั้ง แต่ต้องตอบให้ได้ว่า ในภาวะสังคมเช่นนี้ ประกอบกับพรรคการเมืองที่อ่อนแอ ระบบราชการไร้ประสิทธิภาพ สถาบันทางสังคมใดที่จะเข้ามาแทนที่ เพื่อทำหน้าที่ส่งผ่านทรัพยากรไปยังประชากรที่ยากจน”  คำถามจากเวียงรัฐ

อาจกล่าวได้ว่า เวียงรัฐรื้อความคิดเรื่อง ‘การเมืองน้ำเน่า’ ที่เรามักดูเบาความสัมพันธ์ของนักการเมืองกับชาวบ้านในพื้นที่ นอกจากนี้เวียงรัฐยังชี้ไปยัง ‘ตัวการ’ หรือผู้ร้ายตัวจริง ที่ทำให้ระบบอุปถัมภ์แบบบ้านใหญ่ไม่พัฒนาไปข้างหน้าอย่างที่ควรเป็น ซ้ำยังถอยหลังและกลับมาเฟื่องฟูอย่างที่เราเห็นว่าคือ การรัฐประหาร และระบบการเมืองที่ออกแบบโดยรัฐธรรมนูญ 2560 และการเลือกตั้ง 2562 คือความพยายามย้อนเวลาให้ถอยกลับไปก่อนปี 2540 เนื่องจากพยายามรวมศูนย์อำนาจ ใช้ระบบราชการเป็นเครื่องมือของรัฐเพื่อทำลายสถาบันทางการเมืองอื่น

การออกแบบระบบการเมือง กำหนดลักษณะ ‘บ้านใหญ่’

ประจักษ์ ก้องกีรติ จากคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นำเสนองานวิจัยในหนังสือ ‘When We Vote’ ช่วงหนึ่งกล่าวถึงผลลัพธ์หลังจากใช้รัฐธรรมนูญ 2540 (ปี 2544-2554) หนึ่งในผลลัพธ์คือ การลดบทบาทของตระกูลการเมือง การใช้อิทธิพลหาเสียงแบบเก่า และการซื้อเสียง ภายใต้กติการและสถาบันการเมือง รวมถึงพฤติกรรมของผู้เลือกตั้งที่เปลี่ยนไป นำมาสู่การแช่งขันเชิงนโยบายมากขึ้น วิธีข่มขู่คุกคามฝ่ายตรงข้ามและประชาชน การใช้ความรุนแรง แม้ยังหลงเหลือบ้างแต่ก็เป็นวิธีที่ล้าสมัย และไม่มีประสิทธิภาพ

“นักการเมืองแบบเจ้าพ่อผู้มีอิทธิพลเสื่อมอำนาจลง หลายคนพ่ายแพ้การเลือกตั้งแก่ผู้สมัครหน้าใหม่ ส่วนตระกูลที่ยังคงรักษาอำนาจไว้ได้ก็ต้องทุ่มเททรัพยากรและจ่ายต้นทุนสูงขึ้นเพื่อรักษาฐานเสียงเอาไว้”

“งานวิจัยพบว่าการแจกเงินไม่ใช่ปัจจัยสำคัญที่สุดประการเดียวอีกต่อไปในการทำให้ผู้สมัครชนะการเลือกตั้ง ผู้ได้รับชัยชนะต้องอาศัยปัจจัยหลายอย่างประกอบกัน เช่น การสังกัดพรรคการเมืองซึ่งเป็นที่นิยมในภูมิภาคนั้นๆ, การสังกัดพรรคการเองที่ผู้นำมีคาโดดเด่น, การมีนโยบายที่จับต้องได้ถูกใจประชาชน, การมีเครือข่ายสนับสนุนที่เข้มแข็ง รวมทั้งการใช้สื่อประชาสัมพันธ์อย่างมีประสิทธิภาพ”

“ระบบเลือกตั้งแบบใหม่ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 มีปัญหาและข้อบกพร่องมากกมาย แทบไม่มีประเทศไหนในโลกใช้แล้ว เพราะทำให้เกิดปัญหาการซื้อเสียงเพิ่มขึ้น การแข่งขันดุเดือดรุนแรงขึ้น ระบบเจ้าพ่อผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นกลับมา ผู้แทนด้อยคุณภาพมีโอกาสเข้าสภา พรรคการเมืองอ่อนแอ เกิดรัฐบาลผสมที่ไร้เสถียรภาพและประสิทธิภาพในการบริหารประเทศ” ประจักษ์ระบุ  

ประจักษ์ยังระบุด้วยว่า ในการเลือกตั้งปี 2562 พรรคพลังประชารัฐได้ ส.ส.เกินความคาดหมายของนักวิเคราะห์ เพราะดึงกลุ่มนักการเมืองประเภทผู้มีอิทธิพลเจ้าพ่ออุปถัมภ์ที่มีเครือข่ายหัวคะแนนกว้างขวางในแต่ละจังหวัดเข้ามาทำงานกับพรรค และประสบความสำเร็จในการดึง ส.ส.จากพรรคอื่นมาได้ถึง 62 คน อดีตรัฐมนตรี 19 คน และอดีตส.ว.1 คน ยุทธศาสตร์หาเสียงหลักยังวางอยู่บนการทำงานของระบบหัวคะแนนและเครือข่ายอุปถัมภ์ในพื้นที่ เสริมด้วยการสนับสนุนจากกลไกรัฐที่แกนนำพรรควบคุมอยู่

“ผลการเลือกตั้งชี้ว่า เกินครึ่งของอดีต ส.ส.ที่พรรคพลังประชารัฐดึงมาจากพรรคอื่นชนะการเลือกตั้ง ซึ่งสะท้อนว่าการเลือกตั้งระบบเขตของไทยนั้น เครือข่ายอุปถัมภ์ท้องถิ่น ระบบหัวคะแนน และการสนับสนุนจากกลไกอำนาจรัฐยังมีความสำคัญอยู่มาก”

ประจักษ์สรุปว่า รัฐธรรมนูญ 2550 และ 2560 ทำให้พรรคการเมืองอ่อนแอ เป็นสาเหตุสำคัญที่ทำให้การแข่งขันในการเลือกตั้งเน้นตัวบุคคลมากกว่านโยบาย ทำให้เกิดระบบอุปถัมภ์ ดังนั้น ต้องทำให้พรรคการเมืองมีความเข้มแข็ง ซึ่งต้องเริ่มต้นจากการออกแบบระบบเลือกตั้งที่ดี ส่วนอีกปัจจัยหนึ่งคือ ต้องเชื่อมโยงการเมืองระดับชาติเข้ากับการเมืองท้องถิ่น ผ่านการกระจายอำนาจที่ให้บทบาทและอำนาจแก่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง อย่ามองว่าการเมืองท้องถิ่นเต็มไปด้วยการทุจริต แน่นอนว่าเรื่องนี้ควรแก้ไข แต่ก็ไม่ใช่การกลับมารวมศูนย์อำนาจเข้าสู่รัฐส่วนกลาง วิธีการแก้คือ ต้องยิ่งส่งเสริมการแข่งขันทางการเมืองในท้องถิ่นให้สูงขึ้น พร้อมกับทำให้ระบบพรรคการเมืองเข้มแข็ง

สรุปข้อเสนอของประจักษณ์อย่างง่ายๆ สั้นๆ อีกครั้งก็คือ จะแก้ระบบอุปถัมภ์ ผู้มีอิทธิพลในการเมืองได้ ต้องทำสองอย่าง 1. กระจายอำนาจให้ท้องถิ่นอย่างแท้จริง 2. ออกแบบระบบเลือกตั้งให้พรรคการเมืองเข้มแข็ง ใช้นโยบายนำ

ข้อสรุปใหญ่กว่านั้นก็คือ การรัฐประหารนั่นเองที่ทำให้พัฒนาการของ ‘บ้านใหญ่’ หยุดชะงัก และเดินถอยหลัง

ฟังก์ชั่นของ ‘บ้านใหญ่’ ที่คนนอกพื้นที่ไม่เข้าใจ

จากการพูดคุยกับนักการเมืองหลายคนที่ได้ชื่อว่า เป็น ‘บ้านใหญ่’ ในระดับจังหวัด พบว่า ไม่ว่าเส้นทางการเป็นบ้านใหญ่จะเกิดจากปัจจัยใด แต่สิ่งซึ่งดำเนินอยู่คือ พวกเขาทำงานพื้นที่โดยเข้าถึงชาวบ้านและทำงานอย่างต่อเนื่อง

ชัยพงษ์ สำเนียง นักวิชาการจากมหาวิทยานเรศวร ผู้กำลังเขียนหนังสือชื่อ “จาวบ้าน: ผู้ประกอบการทางการเมือง” ระบุว่าประชาชนในพื้นที่ชนบทยังคงต้องพึ่งพาอาศัยตัวกลางระหว่างพวกเขากับรัฐอยู่ ไม่ใช่ว่าไม่อยากเลือกผู้แทนบนฐานอุดมการณ์ การเลือกตั้งรอบนี้ที่มีบัตรสองใบก็ถือเป็นเครื่องมือที่สามารถสะท้อนเสียงของประชาชนได้ดีขึ้น

ส่วนการปรับปรุงในระยะยาวชัยพงษ์เห็นว่า ต้องทำให้การกระจายอำนาจเกิดขึ้นอย่างเต็มที่ได้จริงทั้งอำนาจและงบประมาณของ อปท. เพื่อตัดฟังก์ชั่นของ ‘โซ่ข้อกลาง’ ออก

“ปฏิเสธไม่ได้หรอกว่ามันมีเรื่องของการเอาโครงการต่างๆ เข้าไปในชุมชน แต่บ้านใหญ่เขาสามารถเคลียร์ปัญหาเล็กๆ น้อยๆ ที่รัฐราชการหรือนักการเมืองเชิงอุดมการณ์ทำให้ไม่ได้ เช่น การประกันตัวลูก การฝากเข้าเรียน การไปดึงน้ำมา ไปดึงประตูน้ำ ทำให้ถนนได้ซ่อมเร็วๆ วิ่งงบ เอาง่ายๆ คือดึงทรัพยากรจากส่วนกลางที่คนในท้องถิ่น หรือคนในชนบทไม่สามารถดึงได้ อันนี้คือส่วนหนึ่งของการเมืองที่เฉพาะหน้า”

ขณะที่เวียงรัฐหยิบยกการลงวิจัยภาคสนามที่ยืนยันในเรื่องนี้ว่า หลังรัฐประหาร อดีตส.ส.ยังคงมีบทบาทในพื้นที่ต่อไป นักการเมืองเหล่านี้จึงทำหน้าที่อย่างไม่ขาดตกบกพร่อง โดยเฉพาะ ส.ส.ภาคเหนือและภาคอีสานที่ได้รับความนิยมสูง

จากการติดตาม ส.ส.ภาคอีสานคนหนึ่งในปลายปี 2560 เวียงรัฐพบว่า 7 โมงเช้ามีคนมาปรึกษาข้อกฎหมายเรื่องที่ดินทำกิน และความเดือดร้อนต่างๆ หลังจากนั้นไปร่วมงานบวช ใช้เงินตัวเองใส่ซอง พร้อมกล่าวว่าให้เพียงเล็กน้อยเพราะตอนนี้ไม่มีเงินเดือนแล้ว ใช้เงินภรรยา จากนั้นเดินทางไปเยี่ยมชาวบ้านในหมู่บ้านฐานเสียงของตนเอง ไปนั่งที่ศาลาบ้านผู้ใหญ่บ้าน แกนนำชุมชนเดินมาหาหลายคน ชวนพูดคุยให้ชาวบ้านผ่อนคลายจากปัญหาความเดือดร้อนด้านราคาสินค้าเกษตรตกต่ำและหนี้สิ้น ชี้ไปว่าทุกคนต่างอยู่ในชะตากรรมเดียวกัน โดย คสช. ตกเย็นเดินทางไปงานศพอีก 2 งาน 

“เรียกได้ว่ายังคงทำหน้าที่เหมือนเป็น ส.ส. เพียงแต่ไม่ได้ประชุมสภา แต่เมื่อนานวันเข้า ความสัมพันธ์แบบนี้ถูกทำให้อ่อนแอลง เพราะอำนาจทางการเมืองของนักการเมืองแทบไม่หลงเหลืออีกต่อไป ไม่สามารถเข้าถึงการจัดสรรงบประมาณได้ ในแง่นี้จึงถอยกลับไปเป็นเรื่องบารมีส่วนบุคคล ไม่ใช่การใช้นโยบายนำ” เวียงรัฐระบุ

เวียงรัฐ ยังยกตัวอย่าง การ ‘วิ่งงบฯ’ ซึ่งคนทั่วไปอาจมองว่าเป็นเรื่องแย่ แต่ในความเป็นจริงมันเป็นจุดชี้ขาดของการเมืองบ้านใหญ่ ความนิยมของประชาชนต่อนักการเมืองขึ้นอยู่กับความสามารถในการวิ่งงบฯ ให้สำเร็จและตรงกับความต้องการของประชาชน 

“ถนนสายนี้นี่ชาวบ้านเขาอยากได้ เขาอยากได้มานานแล้ว ผมก็ให้แน่ใจว่าชาวบ้านอยากได้ เวลาลงพื้นที่ก็ถามเขาให้แน่ใจ เพราะงบฯ จำกัด แล้วก็คุยกับพวกกำนัน ผู้ใญ่บ้านให้แน่ใจ พอรู้แน่ๆ ผมก็ไปคุยตั้งแต่ระดับกรมที่เขาตั้งงบประมาณไป แล้วก็คุยกับสนักงบฯ ไม่ให้เขาตัดส่วนนี้ เพราะชาวบ้านต้องการจริงๆ จนมาถึงขั้นตอนการแปรญัตติงบประมาณของสภาฯ ผมก็คุยกับเพื่อนส.ส.เพื่อให้แน่ใจว่างบประมาณจำนวนนี้ผ่านแน่นอน” คำให้สัมภาษณ์ของ ส.ส.คนหนึ่งกับทีมวิจัยของเวียงรัฐ

เวียงรัฐเห็นว่า บทบาทนี้ของ ส.ส.มีความสำคัญ ไม่เช่นนั้นระบบราชการก็จะจัดสรรงบประมาณที่ตั้งมาโดยน่วยงานภายใต้กรมต่างๆ ซึ่งโดยปกติมักไม่สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนในพื้นที่

“ความสามารถในการวิ่งงบฯ นี้ถูกมองเป็นคุณลักษณะหนึ่งของผู้บริหาร อปท.เช่นกัน และนักการเมืองท้องถิ่นก็ต้องประสานกับ ส.ส.เพื่อช่วยดูแลให้การแปรญัตติในสภาผ่านไปได้ จึงกล่าวได้ว่า การวิ่งงบฯ เป็นการกระชับความสัมพันธ์แบบพึ่งพาอาศัยกันระหว่างนักการเมืองท้องถิ่นกับนักการเมืองระดับชาติ

“ขั้นตอนการประสานงานงบประมาณหรือวิ่งงบฯ จึงหมือนการสร้างสมดุลของความสัมพันธ์ในเครือข่ายการเมืองที่ไม่เป็นทางการ ด้วยการเชื่อมโยงประชาชน ผู้นำชุมชน นักการเมือง ระบบราชการ และนักธุรกิจก่อสร้างเข้างด้วยกัน หากนักการเมืองได้รับการเลือกตั้งต่อเนื่อง เครือข่ายความสัมพันธ์นี้ก็ยิ่งแน่นแฟ้นและสมดุลยิ่งขึ้น แน่นนอนว่า เมื่อเกิดรัฐประหารหยุดการเมืองเลือกตั้ง สมดุลนี้ย่อมเสียไป เป็นการตัดอำนาจนักการเมืองไม่ให้เข้ามาเกี่ยวข้องกับกระบวนการงบประมาณ คนเลือกโครงการก็จะเหลือเพียงระบบราชการและนักธุรกิจก่อสร้าง โดยไม่มีประชาชนอยู่ในสมการ” ความเห็นของเวียงรัฐ

คสช.ชุบชีวิต ‘บ้านใหญ่’ แบบเก่า ทำประชาธิปไตยไทยถอยหลัง

ถ้าจะ ‘ผู้ร้าย’ ที่ชัดเจนที่สุด คงสรุปได้ผิดว่าคือ การรัฐประหาร ที่ทำให้การเมืองทุกระดับอ่อนแอลง ระบอบประชาธิไตยถอยหลัง และทำให้บ้านใหญ่กลับไปมีลักษณะด้อยพัฒนาเหมือนช่วงก่อนจะมีรัฐธรรมนูญ 2540

ในงานวิจัยของเวียงรัฐระบุว่า หลังรัฐประหาร สิ่งที่คสช.ทำเป็นลำดับแรกๆ คือ การออกคำสั่งปลดผู้ว่าราชการจังหวัดถึง 14 คน ซึ่งคาดการณ์ได้ว่า น่าะจเป็นผู้ว่าฯ ที่คสช.เห็นว่ามีความเชื่อมโยงกับรัฐบาลยิ่งลักษณ์ รวมถึงเป็นจังหวัดที่คนเสื้อแดงยังรวมตัวและเคลื่อนไหวทางการเมือง 

กลไกสำคัญที่สุดที่ คสช.ใช้คือ คำสั่งหัวหน้า คสช. (10 ก.ค.2557) เรื่องไม่ให้มีการจัดการเลือกตั้งท้องถิ่นทั้งหมดโดยไม่มีกำหนด และให้ผู้นำท้องถิ่นที่ดำรงตำแหน่งอยู่อยู่ต่อไปเรื่อยๆ

“รัฐบาล คสช.ตระหนักดีว่าสายสัมพันธ์ของนักการเมืองท้องถิ่นกับนักการเมืองระดับชาติเป็นสายสัมพันธ์ที่แน่นแฟ้น การปล่อยให้มีกลไกลประชาธิปไตยท้องถิ่นต่อไปเท่ากับไม่สามารถตัดตอนฐานคะแนนเสียงของนักการเมืองอย่างมีนัยสำคัญได้” เวียงรัฐระบุ

ปี 2561 ออกประกาศ คสช. และหัวหน้าคสช. ปลดข้าราชการท้องถิ่นและผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองใน อปท. เกือบ 300 คน พร้อมข้อกล่าวหาทุจริต 

ระหว่าง 2557-2560 ใช้ประกาศ คสช. และหัวหน้า คสช. โยกย้ายข้าราชการประจำต่อเนื่องหลายร้อยคน เมื่อต้องแต่งตั้งข้าราชการประจำที่ครบวาระก็แต่งตั้งคนที่สัมพันธ์กับเครือข่ายตน โดยเฉพาะข้าราชการส่วนภูมิภาค สังกัดกระทรวงมหาดไทย และข้าราชการ สตช. เนื่องจากใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุด 

กลไกสำคัญอีกอย่างคือ จัดตั้งศูนย์ดำรงธรรมทุกจังหวัดรับเรื่องร้องทุกข์ อยู่ใต้การดูแลของผู้ว่าฯ ตามมาด้วยระดับอำเภอ เป็นเครื่องมืในการสื่อสารการเมืองของ คสช. และเป็นเครื่องมือกลั่นแกล้งเครือข่ายทางการเมืองเดิม

ในด้านงบประมาณ รัฐบาลทหารใช้โครงการจำนวนมากเพื่อเรียกคะแนนนิยมในต่างจังหวัด จัดให้เบิกจ่ายงบผ่านการปกครองส่วนภูมิภาค โดยไม่ผ่านอปท. โครงการเหล่านี้จึงไม่ถูกตรวจสอบโดย สตง. ซึ่งรวมถึงการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานภายใต้แผน ไทยแลนด์ 4.0 และการกระตุ้นเศรษฐกิจภายใต้โครงการ ‘ประชารัฐรักสามัคคี’ การเปลี่ยนแปลงช่องทางจัดงบประมาณนี้ ทำให้เครือข่ายการจัดสรรผลประโยชน์ไปขึ้นกับราชการปกครองส่วนภูมิภาคมากขึ้น

นอกจากนี้ยังกำหนดให้ผู้ว่าฯ เป็นผู้ระบุความต้องการของประชาชนในพื้นที่ผ่านแผนจังหวัด เพื่อให้ส่วนราชการเป็นผู้รับผิดชอบจัดทำแผนงบประมาณแก้ปัญหาประชาชน

“นับเป็นการเพิ่มอำนาจผู้ว่าฯ ในการต่อรองกับนักธุรกิจที่มีอิทธิลในพื้นที่ แทนที่จะเป็น อปท.และนักการเมือง” เวียงรัฐระบุ

ปี 2558 คสช.ตั้งงบ 1.36 แสนล้านในชื่อโครงการ ‘ประชารัฐ’ เพื่อปฏิรูปโครงสร้างเศรษฐกิจ แก้ปัญหาความยากจน มีบริษัทใหญ่ 24 กลุ่มลงนามความร่วมมือกับรัฐบาล งานศึกษาของประจักษ์ ก้องกีรติ ชี้ให้เห็นว่า 2 ปีหลังเปิดตัวโครงการ พบว่าเป็นไปอย่างไร้ทิศทางและเฉพาะกิจ ไม่มีการดำเนินการใดเป็นรูปธรรมนัก โครงการที่จับต้องได้จริงเปิดตัวในเดือนตุลาคม 2560 คือ ‘ธงฟ้าประชารัฐ’ ซึ่งแจกจ่ายบัตรสวัสดิการแห่งรัฐที่ยังใช้อยู่จนปัจจุบัน โดยสินค้าในร้านธงฟ้าฯ ล้วนมาจากบริษัทใหญ่ที่เป็นพันธมิตรในโครงการประชารัฐ

2557-2560 คสช.ออกคำสั่งหัวหน้าคสช. ประกาศรายชื่อเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่รหว่างการถูกตรวจสอบทั้งหมด 10 ครั้ง ปรากฏนักการเมืองท้องถิ่น 193 ราย ข้าราชการท้องถิ่น 105 ราย คนมีรายชื่อต้องหยุดปฏิบัติหน้าที่และไม่ได้รับค่าตอบแทน

นายก อบจ. ซึ่งเป็นตำแหน่งที่คุมฐานเสียงทั้งจังหวัด เป็นเป้าสำคัญ มีนายกฯ อบจ.หลายคนที่ คสช.อ้างว่ามีกรณีร้องเรียนเรื่องทุจริต รายที่เป็นข่าวคือ บุญเลิศ บูรณุปกรณ์ นายก อบจ.เชียงใหม่ ถูกเรียกตัว ถูกค้นบ้าน และถูกเรียกปรับทัศนคติอย่างต่อเนื่อง นอกจากนี้ยังมีนายกฯ อบต. กำแพงเพชร นครพนม อุบลราชธานีฯลฯ

ในปี 2561 มีคำสั่งหัวหน้าคสช.คืนตำแหน่งให้นายกฯ อบจ. 8 คน จากนั้นพวกเขาก็สนับสนุนเครือญาติของตัวเองให้สมัครรับเลือกตั้ง ส.ส.ในนามพรรคพลังประชารัฐ 

เวียงรัฐนำเสนอเรื่องการดูด ส.ส.แบบพลังประชารัฐ ที่ไม่ใช่ดึงดูดจูงใจ แต่ใช้ความหวาดกลัว โดยเฉพาะคดีของบุคคลในครอบครัว โดยสรุปมี ส.ส.จากพรรคเพื่อไทยไปอยู่พลังประชารัฐถึง 21 คน และได้รับเลือกตั้งถึง 20 คน 

การเลือกตั้งต่อเนื่อง กุญแจยกระดับประชาธิปไตย

ชัยพงษ์ สำเนียง นักวิชาการจากม.นเรศวร เคยให้สัมภาษณ์ถึงบริบทปัจจุบันว่า บ้านใหญ่ไม่ได้ยิ่งใหญ่เกรียงไกรในทุกพื้นที่ เหตุก็เพราะการคงเหลืออยู่ของฐานเสียงจากการเมืองเชิงนโยบาย การเมืองเชิงสีเสื้อ หรือการเมืองเชิงอุดมการณ์ เช่น ในพื้นที่ 8-9 จังหวัดภาคเหนือตอนบน หรือในภาคอีสานที่จะเห็นบ้านใหญ่ที่ย้ายออกจากพรรคเพื่อไทยพากันสอบตกในปี 2562 แต่ข้อสังเกตคือการเมืองบ้านใหญ่กลับมาเกิดขึ้นในพื้นที่ที่ไม่มีความชัดเจนในทางอุดมการณ์ พูดอีกแบบก็คือ ‘พื้นที่ที่มีการเมืองสีเสื้อไม่รุนแรง’ เป็นจุดที่ยังเห็นบ้านใหญ่ที่ย้ายพรรคแล้วยังได้รับเลือกตั้งอยู่ เช่นบางพื้นที่ในภาคกลางและภาคใต้

ขณะที่สิริพรรณ นกสวน สวัสดี จากคณะรัฐศาสตร์ จุฬาฯ เคยให้สัมภาษณ์ว่า เหตุที่บ้านใหญ่มีอำนาจต่อรองมากขึ้น เหตุผลก็คือ การมีอยู่ของสมาชิกวุฒิสภา 250 คน ที่ยังมีอำนาจโหวตเลือกนายกฯ ได้อยู่ บวกกับการที่พรรคใหญ่ยังมีโอกาสในการจัดตั้งรัฐบาลเท่าๆ กัน ทำให้บ้านใหญ่ที่มีฐานคะแนนในพื้นที่ รู้ว่าตนเองมีอำนาจต่อรองเพื่อเข้าไปเป็น ‘จำนวนนับ’ ในสภา

“คนวิ่งหาบ้านใหญ่เพราะรู้ว่าตัวตัดสินไม่ได้อยู่ที่คะแนน ส.ส. แต่อยู่ที่ สว. ดังนั้นบ้านใหญ่ไปอยู่กับพรรคไหนก็ได้เพื่อทำให้พรรคนั้นมีคะแนนเสียงได้เกิน 5% หรือ 25 ที่นั่ง ทุกพรรคมีโอกาสที่จะเป็นแกนนำรัฐบาลได้ ไม่ว่าจะเป็นรวมไทยสร้างชาติ พลังประชารัฐ เพื่อไทย หรือภูมิใจไทย บ้านใหญ่ถึงมีความสำคัญ” สิริพรรณกล่าว

สิริพรรณมองว่า การทำการเมืองเชิงนโยบายได้เริ่มเกิดขึ้นแล้วผ่านการนำของพรรค แต่การจะให้บ้านใหญ่พัฒนานโยบายเองจนทำให้เกิดทางเลือกเชิงนโยบายกับประชาชนนั้นยังยากมากในระดับชาติและอาจจะเริ่มได้ง่ายกว่าในระดับท้องถิ่น แต่การที่จะเกิดสภาวะเช่นนั้นได้ สิ่งแรกที่ต้องมีคือ ระบอบประชาธิปไตยที่มีความต่อเนื่อง เพื่อให้บ้านใหญ่มีการปรับตัว เปลี่ยนอิทธิพลเป็นนโยบายหรือสิ่งอื่นที่ให้ประโยชน์กับประชาชน หากบ้านใหญ่สามารถพัฒนาไปถึงจุดนั้นได้ การเมืองในระดับพื้นที่จะเข้มแข็งมากเพราะมีปัจจัยด้านอุปถัมภ์กับนโยบายที่เดินควบคู่กันไป