ถอดบทบาท ‘ประธานรัฐสภา’ ‘ผู้คุมเกม’ เขี้ยวลากดิน ที่ใครก็อยากยึดกุม

อำนาจสูงสุดในการปกครองรัฐ ประกอบด้วย ‘อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ’  ตามหลักการประชาธิปไตย 

‘ประธานสภา’ คือตำแหน่งที่มีความสำคัญอย่างมาก ในฐานะประมุขของฝ่าย ‘นิติบัญญัติ’ เปรียบได้กับควอร์เตอร์แบ็กมือทองที่สามารถกำหนดทิศทางของเกมในสนาม สามารถควบคุมกระบวนการตรากฎหมาย ตรวจสอบและถ่วงดุลฝ่ายบริหาร เช่น การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล หรือการตั้งกระทู้ถามคณะรัฐมนตรี ฯลฯ

มากกว่านั้น อีกบทบาทของ ประธานสภา คือการเป็นผู้นำชื่อ ‘นายกรัฐมนตรี’ ขึ้นทูลเกล้าฯ ต่อพระมหากษัตริย์ หลังที่ประชุมรัฐสภาลงมติเลือกนายกรัฐมนตรี เพื่อโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายกรัฐมนตรี ซึ่งถือเป็นปราการสำคัญของพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้ง ภายใต้กลไกลรัฐธรรมนูญ 2560 ที่มีรากฐานจากการรัฐประหาร 

วอยซ์ รวบรวมอำนาจ หน้าที่ และความสำคัญของตำแหน่ง ‘ประธานรัฐสภา’ ทั้งในฐานะประมุขของฝ่ายนิติบัญญัติ และตัวแปรสำคัญในเกมการเมืองหลังเลือกตั้ง ว่าเหตุใด ตำแหน่งนี้จึงกลายเป็นที่หมายตาของทุกพรรคในทุกยุคทุกสมัย 

สภาผู้แทนราษฎรในฐานะ ‘นิติบัญญัติ’ มีหน้าที่คือ 

1. ออกกฎหมาย 
2. ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาล
3. ให้ความเห็นชอบในเรื่องที่สำคัญ 
4. แต่งตั้งและถอดถอนบุคคลตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด

โดยเฉพาะการ ‘ออกกฎหมาย’ ถือว่าเป็นหน้าที่สำคัญอย่างยิ่ง  เพราะหากออกกฎหมายใดแล้ว ฝ่ายบริหาร ก็จะมีหน้าที่ในการนำกฎหมายนั้นไปดำเนินการบริหารประเทศ ดังนั้น ประธานรัฐสภา จึงถือว่าบทบาทสำคัญ เพราะเป็นตำแหน่งมีทั้งอำนาจในการบรรจุวาระเข้าสู่สภา สั่งเปิด ปิด และพักการประชุม  และจัดลำดับวาระการประชุมของฝ่ายนิติบัญญัติได้ ตลอดจนเป็นผู้วินิจฉัยหรือกำหนดการอภิปรายของ ส.ส. ในสภา ไม่ว่าจะเป็นการอภิปรายร่างพระราชบัญญัติรายจ่ายงบประมาณประจำปี หรือการอภิปรายไม่ไว้วางใจนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรี 

ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา 2563 กำหนดอำนาจและหน้าที่ของประธานสภาไว้ดังนี้ 

1. เป็นประธานในการประชุมสภา วางตนเป็นกลางในการปฏิบัติหน้าที่ 
2. กำหนดการประชุมรัฐสภา
3. ควบคุมและดำเนินกิจการของรัฐสภา
4. รักษาความสงบเรียบร้อยในที่ประชุมรัฐสภา ตลอดถึงบริเวณรัฐสภา
5. เป็นผู้แทนรัฐสภาในกิจการภายนอก 
6. แต่งตั้งกรรมการเพื่อดำเนินกิจการใด ๆ
7. หน้าที่และอำนาจอื่นตามที่มีกฎหมายบัญญัติไว้ หรือที่กำหนดไว้ในข้อบังคับ เช่น การบรรจุญัตติเข้าสู่ระเบียบวาระการประชุม กำหนดวิธีการตรวจสอบองค์ประชุม สั่งพักการประชุม เลื่อนการประชุมหรือเลิกการประชุมได้ตามที่เห็นสมควร
8. ผู้นำชื่อนายกรัฐมนตรี ขึ้นทูลเกล้าฯ ต่อพระมหากษัตริย์ เพื่อให้โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายกฯ หลังสภาฯ มีมติเลือก
9. รับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้งนายกฯ

การได้มาซึ่งประธานสภา  มีขั้นตอนดังนี้

1. เปิดประชุมรัฐสภาเป็นครั้งแรก ภายใน 15 วันหลังประกาศผลการเลือกตั้ง 
2. เสนอชื่อประธานสภาผู้แทนราษฎร โดย ส.ส. มีสิทธิ์เสนอได้คนละ 1 ชื่อ โดยแต่ละชื่อ ต้องมี ส.ส.รับรองไม่น้อยกว่า 20 คน
3. หากมีการเสนอชื่อประธานสภาเพียงชื่อเดียว สามารถรับตำแหน่งได้ทันที
4. หากมีการเสนอชื่อมากกว่า 1 คน ต้องลงคะแนนลับ คนที่ได้คะแนนมากสุดจะได้ตำแหน่ง
5. เข้าสู่การเลือกรองประธานสภาคนที่ 1 และรองประธาน  2 ตามลำดับด้วยวิธีการเดียวกัน

บทบาทประธานสภาในฐานะ ‘ผู้คุมเกม’ 

แม้รัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภาต้อง ‘วางตัวเป็นกลาง’ ในการปฏิบัติหน้าที่ แต่ที่ผ่านมา มีข้อ กล่าวหาว่าการปฏิบัติหน้าที่ของประธานสภาไม่มีความเป็นกลางหลายครั้ง 

อาจเนื่องจาก หนึ่ง- ที่มาของประธานสภาส่วนใหญ่ มาจากพรรคการเมืองที่มีเสียงข้างมาก ทำให้การปฏิบัติหน้าที่ของประธานสภา ถูกครอบงำโดยพรรคการเมือง และสอง – การปฏิบัติหน้าที่ของประธานสภาบ่อยครั้ง ขาดความเป็นอิสระและขาดความเป็นกลางในการปฏิบัติหน้าที่ มีการเลือกข้างในการปฏิบัติหน้าที่และสนับสนุนการทำหน้าที่เฉพาะ ส.ส. ฝ่ายของตน

ยกตัวอย่างในยุคสภาฯ ชุดที่ผ่านมา ดังนี้ 

นายทวาร บรรจุ / ไม่บรรจุญัตติ 

ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร 2562 ระบุว่า ต้องเสนอญัตติล่วงหน้าเป็นหนังสือต่อประธานสภา และต้องมีสมาชิกรับรองไม่ต่ำกว่า 5 คน ส่วนญัตติว่าด้วยการขอให้สภาตั้งคณะกรรมาธิการ หรือขอให้คณะกรรมาธิการสามัญกพิจารณาสอบหาข้อเท็จจริง หรือศึกษาเรื่องใดๆ ต้องมีสมาชิกรับรอง ไม่ต่ำกว่า 20 คน

กรณีญัตติด่วน สมาชิกสามารถเสนอให้สภาพิจารณาเป็นการด่วนก็ได้ โดยให้เป็นอำนาจของประธานสภาในการวินิจฉัย (ตามดุลยพินิจ) และบรรจุเข้าวาระเร่งด่วน 

การจัดระเบียบวาระการประชุม มีลำดับคือ 

1. กระทู้ถาม
2. เรื่องที่ประธานจะแจ้งต่อที่ประชุม
3. รับรองรายงานการประชุม
4. เรื่องที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้ว
5. เรื่องที่ค้างพิจารณา
6. เรื่องที่เสนอใหม่
7. เรื่องอื่น ๆ 

หากประธานสภาเห็นว่าเรื่องใดเป็นเรื่องด่วน ก็สามารถจัดไว้ในลำดับใดของระเบียบวาระการประชุมก็ได้ (​​แต่จัดไว้ก่อนเรื่องที่คณะกรรมาธิการพิจารณาเสร็จแล้วไม่ได้ )

สำหรับสภาฯ ชุดที่ผ่านมา มีญัตติหลายประเด็น ที่ไม่ได้บรรจุเข้าสู่วาระในสภา เช่น 

•  ไม่บรรจุญัตติ ‘ขออภิปรายตรวจสอบคุณสมบัติผู้ถูกเสนอชื่อเป็นนายกรัฐมนตรี’ เข้าสู่วาระพิจารณา ที่เสนอโดยพรรคอนาคตใหม่ โดย ชวน หลีกภัย ประธาน  ให้เหตุผลว่า ไม่อยู่ในอำนาจของสภา
• ไม่บรรจุญัตติ ‘ตั้งคณะกรรมาธิการตรวจสอบกระบวนการสรรหา ส.ว’ ที่เสนอโดย 7 พรรคฝ่ายค้านเข้าสู่วาระพิจารณาโดย ศุภชัย โพธิ์สุ (รองประธานสภาคนที่ 2) ให้เหตุผลว่า กระบวนการสรรหา ส.ว.เป็นอำนาจของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้อย่างชัดเจนแล้ว
•  ไม่บรรจุญัตติ ‘ชุดร่างกฎหมายคุ้มครองเสรีภาพในการแสดงออกและสิทธิในกระบวนการยุติธรรมของประชาชน 5 ฉบับ หนึ่งในนั้นคือ ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 112’ ที่เสนอโดยพรรคก้าวไกล โดยสำนักการประชุมสภาผู้แทนราษฎร สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร และประธานสภา โต้แย้งว่า ร่างกฎหมายดังกล่าว มีบทบัญญัติที่อาจขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 6 ที่บัญญัติข้อความสำคัญคือ ‘องค์พระมหากษัตริย์ทรงดำรงอยู่ในฐานะอันเป็นที่เคารพสักการะ ผู้ใดจะละเมิดมิได้’
• ไม่บรรจุญัตติ ‘การตั้ง กมธ.วิสามัญ ศึกษากระบวนการสันติภาพชายแดนใต้’ ของ ส.ส. ชายแดนใต้เข้าสู่สภา 

คุมเกมอภิปราย ปิดกั้น เปิดกว้าง การอภิปรายของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง

หากจะทำการประท้วงในสภา ส.ส. หรือ ส.ว. จะต้องยืนและยกมือขึ้นพ้นศีรษะ รอจนกว่าประธานจะเห็นและอนุญาตจึงกล่าวคำประท้วงได้ โดยชี้แจงเหตุผลการประท้วงของตน เสร็จแล้วประธานในที่ประชุมสภาจะเป็นผู้วินิจฉัยว่า การอภิปรายมีการฝ่าฝืนข้อบังคับหรือพาดพิงทำให้เกิดความเสียหายต่อผู้ใดตามที่ประท้วงหรือไม่ ถ้าวินิจฉัยว่าผิดข้อบังคับหรือทำให้ผู้อื่นเสียหาย ประธานก็จะสั่งให้ผู้อภิปรายถอนคำพูดหรือไม่ก็ยุติการอภิปรายเสีย คำวินิจฉัยและคำสั่งของประธานถือเป็นเด็ดขาด

แต่ในทางปฏิบัติจริง การประท้วงมักถูกนำมาใช้เป็นเกมการเมือง และบ่อยครั้ง ส.ส. หรือ ส.ว. มักไม่ปฏิบัติตามข้อบังคับอย่างเคร่งครัด เช่น เมื่อยืนและยกมือประท้วง มักชิงพูดขึ้นมาเลยโดยไม่รอประธาน บางกรณีก็ตะโกนโหวกเหวกด้วยความไม่พอใจ เมื่อประธานไม่ชี้หรือไม่เปิดโอกาสให้พูด  และผู้ประท้วงชี้แจงจบแล้ว ยังไม่ทันที่ประธานจะวินิจฉัยตามข้อบังคับ สมาชิกคนอื่นก็ลุกขึ้นมาประท้วงบ้าง ซึ่งเป็นการผิดข้อบังคับการชุมสภา

ในกรณีการประท้วงซ้ำซากติดต่อกันเป็นลูกโซ่ โดยเจตนาขัดขวาง หน่วงเหนี่ยว หรือขัดจังหวัดการอภิปรายของอีกฝ่ายหนึ่ง บ่อยครั้งพบว่า การวินิจฉัยหรือการใช้ดุลยพินิจ ตลอดจนการควบคุมการประชุมสภา ของประธานสภาไม่เป็นกลาง เช่น การไม่ตักเตือนห้ามปรามผู้ประท้วงที่ไม่มีเหตุผลอันสมควรประท้วง การวินิจฉัยให้คุณแก่ฝ่ายพรรคการเมืองของตน หรือการใช้ดุลพินิจเกินไปกว่าถ้อยคำในกฎหมาย

สภาล่ม รอ – ไม่รอ ส.ส. แสดงตนเพื่อนับองค์ประชุม 

เหตุการณ์ ‘สภาล่ม’ คือกรณีที่มีการนับองค์ประชุมแล้วจำนวนสมาชิกสภาที่แสดงตนไม่ครบกึ่งหนึ่ง สภาก็จะไม่สามารถประชุมต่อไปได้ โดยประธานสภาจะต้องสั่งปิดประชุม

ที่มีการประชุมที่มีองค์ประชุมไม่ถึงกึ่งหนึ่ง เช่น 

• 27 พ.ย. 2562 ญัตติด่วน ให้สภาผู้แทนราษฎรตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อศึกษาผลกระทบจากการกระทำ ประกาศและคำสั่งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ และการใช้อำนาจของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติตามมาตรา 44 มีผู้แสดงตนเป็นองค์ประชุม 92 คน แบ่งเป็น ฝ่ายรัฐบาล 92 คน ฝ่ายค้าน 0 คน  (องค์ประชุมขั้นต่ำคือ 250 คน)
• 28 พ.ย.  2562 ญัตติด่วน ให้สภาผู้แทนราษฎรตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อศึกษาผลกระทบจากการกระทำ ประกาศและคำสั่งของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ และการใช้อำนาจของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติตามมาตรา 44 มีผู้แสดงตนเป็นองค์ประชุม 240 คน แบ่งเป็น ฝ่ายรัฐบาล 239 คน ฝ่ายค้าน 1 คน  (องค์ประชุมขั้นต่ำคือ 250 คน)
• 19 ม.ค. 2565 ร่างพ.ร.บ.กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา แสดงตนก่อนลงมติรับหลักการในวาระหนึ่ง มีผู้แสดงตนเป็นองค์ประชุม 226 คน แบ่งเป็น ฝ่ายรัฐบาล 187 คน ฝ่ายค้าน 39 คน (องค์ประชุมขั้นต่ำคือ 237 คน)
• 2 ก.พ. 2565 ร่าง พ.ร.บ. ภาษีสรรพสามิต หรือ สุราก้าวหน้า ลงมติว่าจะอนุมัติให้ ครม. นำไปพิจารณาก่อนรับหลักการหรือไม่ มีผู้แสดงตนเป็นองค์ประชุม 234 คน แบ่งเป็น ฝ่ายรัฐบาล 181 คน ฝ่ายค้าน 53 คน  (องค์ประชุมขั้นต่ำคือ 238 คน))

การนับ ‘องค์ประชุม’ เกิดขึ้นได้ใน 2 กรณี คือ

หนึ่ง – ก่อนการลงมติทุกครั้ง ประธานสภาจะกดออดเพื่อเรียกสมาชิกสภาให้มาแสดงตนเพื่อตรวจสอบองค์ประชุม ทั้งนี้ ประธานสภา ‘บางคน’ ก็อาจเลือกที่จะรอไม่นาน แล้วนับองค์ประชุมเลย ในขณะที่ประธานบางคนอาจเลือกรอให้สภาชิกสภาเดินทางมาแสดงตัวให้ทันก่อนจึงค่อยนับองค์ประชุม

สอง – สมาชิกสภาคนหนึ่งเสนอญัตติต่อประธานสภา ขอให้มีการนับองค์ประชุมแบบกดบัตรหรือขานชื่อ โดยการนับองค์ประชุมด้วยการกดบัตรมักจะรวดเร็วกว่า ทำให้สมาชิกสภาที่กำลังเดินทางมาแสดงตน (โดยเฉพาะฝ่ายรัฐบาล) อาจมาไม่ทันการนับองค์ประชุม 

ยังมีกรณีที่ประธานสภาสั่งปิดประชุมเองโดยที่ยังไม่ได้มีการนับองค์ประชุม หากเห็นว่าจำนวนสมาชิกสภาที่อยู่ในห้องประชุมนั้นบางตา จะเห็นได้ว่า ในบางกรณี การประชุมสภาครั้งนั้นๆ จะ ‘ล่ม’ หรือ ‘ไม่ล่ม’ ก็ขึ้นอยู่กับประธานสภานั่นเอง 

อ้างอิง 

• ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. ๒๕๖๓ 
• พุทธกันต์ ทองทวี: รัฐสภาไทยกับการทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติ
• “ชวน” ตีตกญัตติ “อนาคตใหม่” ขออภิปรายคุณสมบัตินายกฯ ชี้ไม่อยู่ในอำนาจสภา
• ‘ก้าวไกล’โวยสภาฯ ตีตกร่างแก้ ม.112 ยันไม่ขัด รธน.ดันเข้าสภาฯใหม่ แนะนิรโทษฯคดีการเมือง
• สภาล่มคืออะไร? ตอบคำถามคาใจสภาอับปาง
• สภาล่ม: จากความบกพร่องสู่ความตั้งใจของฝ่ายรัฐบาล