วอยซ์ ชวนสนทนากับ ชูเกียรติ รักบำเหน็จ ผู้อำนวยการสำนักงานงบประมาณของรัฐสภา เพื่อคลี่ให้เห็นถึงกระบวนการจัดทำงบประมาณแผ่นดิน และสถานการณ์ที่จะเกิดขึ้นเมื่อกระบวนการต้องหยุดชะงักล่าช้าและมีรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา รักษาการณ์ลากยาว
‘งประมาณแผ่นดิน’ คือเงินของแผ่นดินที่กฎหมายอนุญาตให้รัฐบาลนำไปใช้จ่ายในการบริหารราชการแผ่นดิน และบริหารองค์กรต่างๆ ของรัฐตามอำนาจหน้าที่และภารกิจที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ
‘งบประมาณแผ่นดิน’ คือหนึ่งในเสาหลักสำคัญในการขับเคลื่อนและบริหารประเทศไปข้างหน้า หากรัฐบาลใดมีกระบวนการจัดทำออกแบบงบประมาณที่เข้มแข็ง ก็จะสามารถคาดคะเนสภาพเศรษฐกิจในปีต่อไปได้ และช่วยให้เกิดการกระจายเม็ดเงินสู่การพัฒนาประเทศแต่ละด้านได้อย่างเหมาะสม รวมทั้งช่วยให้รัฐบาลบริหารการคลังได้อย่างมีประสิทธิภาพ ภายในขอบเขตของงบประมาณที่จัดทำขึ้น
โดยปกติแล้ว การจัดทำ ‘งบประมาณแผ่นดินประจำปี’ เริ่มต้นในวันที่ 1 ตุลาคมของทุกปี โดยมีกรอบการจัดทำร่าง พ.ร.บงบประมาณฯ ตามรัฐธรรมนูญว่า สภาผู้แทนราษฎรจะต้อง พิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 105 วัน ส่วนวุฒิสภา จะต้องให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบภายใน 20 วัน นับตั้งแต่วันที่ร่างพระราชบัญญัติถูกเสนอมาที่สภาผู้แทนราษฎร
สำหรับ ร่าง พ.ร.บ. งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2567 ข้อมูลล่าสุดระบุว่า วันที่ 14 มีนาคม 2566 ระบุว่า ครม. เห็นชอบงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 วงเงิน 3.35 ล้านล้านบาท และจำแนกรายละเอียดงบประมาณของแต่บะกระทรวงคร่าวๆ ไว้
ชูเกียรติ รักบำเหน็จ ผู้อำนวยการสำนักงานงบประมาณของรัฐสภา ให้สัมภาษณ์ว่า จากการคาดการณ์เดิมของสำนักงานงบประมาณ คือหลังการเลือกตั้ง 14 พฤษภาคม ประเทศไทยจะได้นายกและคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ประมาณเดือนกรกฎาคม และหลังจากได้รับการโปรดเกล้าแต่งตั้งเสร็จสิ้นกระบวนการ สำนักงบประมาณก็จะนำร่างงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2567 วงเงิน 3.35 ล้านล้านบาท ที่มีมติเมื่อเดือนมีนาคมที่ผ่านมา เสนอไปยังคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ว่าจะปรับปรุงทบทวนในจุดใดบ้าง
ชูเกียรติ อธิบายว่า ร่างงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2567 จะมี 2 ส่วนหลักๆ ที่รัฐบาลใหม่จะไม่แก้ไขมากนัก คือ แผนงานบุคลากรภาครัฐ และแผนงานพื้นฐาน เพราะสองส่วนนี้คือรายจ่ายตามกฎหมาย เป็น Fixed cost ที่ต้องเบิกจ่ายตามภารกิจของกระทรวงต่างๆ
ส่วนที่รัฐบาลใหม่แทบทุกรัฐบาลมักจะรื้อแผนงบประมาณคือ แผนงานยุทธศาสตร์ และแผนงานบูรณาการ เนื่องจากสองส่วนนี้คือการนำนโยบายที่รัฐบาลใหม่หาเสียงไว้ช่วงเลือกตั้งมาบรรจุในแผนงาน
นอกจากส่วนของแผนงาน ยังมีส่วนของงบรายจ่าย ที่แบ่งออกเป็น 5 งบ คือ
- งบบุคลากร
- งบดำเนินงาน
- งบลงทุน
- งบเงินอุดหนุน
- งบรายจ่ายอื่น
“ในมิตินี้ สิ่งที่มักถูกรื้อคือ ‘งบลงทุน’ โดยพรรคก้าวไกลเคยบอกว่าเขาจะใช้วิธีการแบบ (Zero-Based Budgeting ZBB) นั่นคือไม่ได้สนใจว่างบลงทุนปีที่แล้วได้เท่าไหร่ แต่ขอดูใหม่ทั้งหมด เพราะฉะนั้น หากเราดูแค่งบลงทุนก็จะอยู่ที่ประมาณ 4-5 แสนล้านบาท ”
“ไม่ว่าจะมิติแผนงานหรือมิติงบรายจ่าย คือรายละเอียดที่รอรัฐบาลใหม่เข้ามาดูอย่างงบลงทุน ก็อาจดูโครงการเมกะโปรเจ็กต์ใหม่ที่ยังไม่ได้เริ่ม (หากเป็นโครงการเดิมที่ลงนามไว้แล้ว ถือเป็นรายการเดิมที่ผูกพันจากรัฐบาลก่อน รื้อไม่ได้) ส่วนงบอื่นๆ เช่นเงินอุดหนุน กับงบรายจ่ายอื่น หากเบิกจ่ายในลักษณะของงบลงทุน รัฐบาลใหม่ก็สามารถรื้อได้” ชูเกียรติกล่าว
ประเด็นสำคัญคือ ตามแผนงานปกตินั้น ต้องประกาศใช้งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2567 วันที่ 1 ตุลาคม 2566 ทว่าสถานการณ์ปัจจุบัน ชัดเจนว่า ประเทศยังคงอยู่บนความไม่แน่นอนในการเลือกนายกรัฐมนตรีและการฟอร์มคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ คำถามคือ หาก งบประมาณรายต่ายปี 2567 ประกาศใช้ไม่ทัน จะเกิดผลกระทบใดบ้างถัดจากนี้
งบ 67 ล่าช้า การลงทุนทางเศรษฐกิจเป็นอัมพาต
ในรัฐธรรมนูญ มาตรา 141 ระบุใจความว่า หากงบประมาณรายจ่ายประจําปีงบประมาณ ประกาศใช้ไม่ทันปีงบประมาณใหม่ ให้ใช้กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายในปีงบประมาณปีก่อนนั้นไปพลางก่อน
ชูเกียรติอธิบายว่า กรณีที่การจัดตั้งรัฐบาลใหม่เผชิญอุปสรรคทำให้การจัดทำและประกาศใช้งบประมาณปี 67 ล่าช้า ตามกฎหมายแล้ว ให้ใช้ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2566 ไปก่อน แต่ไม่ควรใช้นานเกิน 6 เดือน
“ในกรณีที่เร็วสุดๆ สมมุติว่าเดือน สิงหาคม-กันยายน สามารถฟอร์มรัฐบาลใหม่ได้ สำนักงบประมาณก็จะส่งรายละเอียดงบประมาณที่ตั้งไว้ทั้งหมดให้ แล้วรัฐบาลใหม่ก็อาจจะรื้อให้สอดคล้องกับนโยบายของตน ซึ่งคาดว่ากว่าฝ่ายบริหารชุดใหม่จะทำเสร็จแล้วนำเข้าสภา เร็วที่สุดคือเดือนตุลาคม”
เนื่องจากกระบวนการแก้ไขปรับปรุงร่างงบประมาณประจำปีที่จะทำโดยรัฐบาลชุดใหม่ ตามกฎหมายแล้วมีกรอบว่า ฝ่ายบริหารต้องพิจารณาให้เสร็จภายใน 105 วัน และฝ่ายวุฒิสภาต้องพิจารณาและให้ควาเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบภายใน 20 วัน รวมแล้วประมาณ 4 เดือน หากได้รัฐบาลใหม่ในเดือนสิงหาคม- กันยายน ร่างงประมาณปี 2567 ก็อาจจัดทำเสร็จสิ้นในช่วงเดือนมาราคม – กุมภาพันธ์ 2567 และเสนอทูลเกล้าลงพระปรมาภิไธย
แต่ในสถานการณ์นี้ ชูเกียรติมองว่า “จากเดิมที่คาดว่าประเทศน่าจะใช้งบประมาณประจำปีไปพลางก่อนประมาณ 6 เดือน นั่นคือไม่เกินเดือนมีนาคม 2567 ตอนนี้สถานการณ์ช้ากว่าที่คาดไปมาก”
ชูเกียรติมองว่า หากยังไม่ได้รัฐบาลใหม่ และมีรัฐบาลรักษาการณ์ทำหน้าที่บริหารไปก่อนนั้น สิ่งที่จะเกิดขึ้นคือ
- ใช้งบประมาณรายจ่ายปี 2566 ฉบับเดิมในการบริหารประเทศไปพลางก่อน
- รัฐบาลรักษาการณ์สามารถเบิกใช้ได้แค่รายจ่ายประจำ และสามารถเบิกได้ไม่เกิน 50% ของงบที่ตั้งไว้ปี 2566 เท่านั้น
“พูดง่ายๆ คือเบิกได้แค่ครึ่งเดียว อีกทั้งรายการลงทุนต่างๆ ก็สามารถใช้จ่ายเงินได้แค่รายการเดิมที่รัฐบาลเดิมเคยลงนามในสัญญาไว้แล้ว และไม่สามารถใช้ได้เกินร้อยะ 50 ของงบที่ตั้งไว้ปี 2566”
ชูเกียรติ ยังมองว่า ยิ่งประกาศใช้งบประมาณประจำปี 2567 ล่าช้ากว่า 6 เดือน เช่น หากสถานการณ์ลากยาวไป 8-10 เดือน สิ่งที่ตามมาคือผลกระทบด้านการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจภายในประเทศ เพราะรายจ่ายลงทุนรายการใหม่ๆ รัฐบาลรักษาการไม่สามารถทำอะไรได้เลย หาก พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2567 ยังไม่ประกาศใช้ อีกทั้งรายจ่ายประจำต่างๆ ที่สามารถเบิกจ่ายได้ ก็ไม่ได้ไปกระตุ้นการอุปโภคบริโภคเท่าที่ควร
และยังไม่นับรวมการสูญเสียความเชื่อมั่นของนักลงทุน ที่กระทบประเทศอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
“นี่คือภาพรวมหากมีการตั้งรัฐบาลช้ากว่าที่คาดการณ์ และงบประมาณปี 2567 ประกาศใช้ล่าช้าเกินกว่า 6 เดือน นี่คือปัญหาใหญ่ ยิ่งลากไปยาวเท่าไหร่ ผลกระทบก็ยิ่งเยอะ”
ชูเกียรติย้ำว่า ไม่มีกฎหมายใดอนุญาตให้รัฐบาลรักษาการณ์สามารถพิจารณากฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2567 ได้
เมื่อเป็นเช่นนี้ สถานการณ์ที่การลงทุนใหม่หยุดชะงัก และการบริหารบ้านเมืองแบบประคับประครองคือสถานกาณ์จึงมีแนวโน้มจะเกิดขึ้นอย่างมาก ผลจากการจัดตั้งรัฐบาลที่ยังไม่เป็นสำเร็จ และตัวแปรสำคัญอย่าง 250 ส.ว. ที่โหวตคว่ำแคนดิเดตนายกฯ ไปแล้วครั้งหนึ่ง รวมถึงพรรคขั้วรัฐบาลเดิม ที่ ‘ปิดตาย’ ความพยายามหาทางเลือกเพิ่มเสียงพรรคร่วม เพื่อฝ่าด่าน ส.ว.
ทั้งนี้ทั้งนั้น ยุทธ์ศาสตร์รอ 10 เดือน เพื่อให้ ส.ว.ชุดนี้หมดวาระในวันที่ 11 พ.ค.2567 เงื่อนไขหนึ่งที่เราอาจต้องพิจารณาประกอบด้วย คือ ประเทศอาจต้องแบกรับความเสี่ยงอันเป็นผลจากการแช่แข็งการจัดทำงบประมาณ 2567 ดังที่ชูเกียรติกล่าวทิ้งท้ายว่า
“อย่าลืมว่า แม้ได้รัฐบาลใหม่แล้ว และประกาศใช้พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ 2567 แล้ว มิติ ‘งบลงทุน’ ต่างๆ ก็ใช่ว่านายกคนใหม่จะสามารถลงนามได้เลย มันยังมีกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง ประกวดราคานู่นนี่นั่น และหากประกาศใช้งบ67 ช้าไปครึ่งปี ก็อาจเซ็นสัญญาลงทุนได้ปลายปี และแปลว่าปีงบประมาณ 2567 จะสามารถลงทุนได้น้อยมาก”
