ประวัติศาสตร์ ‘ศึกชิงวุฒิสภา’ สำรวจรากเหง้าพลังต่อต้านประชาธิปไตย ?

นับแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญ 20 ฉบับ มีที่มาดังนี้

• 1 ฉบับ – ผู้ก่อการเปลี่ยนแปลงการปกครอง (คณะราษฎร) 
• 10 ฉบับ – ผ่านกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญ
• 9 ฉบับ – รัฐธรรมนูญของคณะรัฐประหาร

รัฐธรรมนูญของคณะรัฐประหารส่วนใหญ่เป็นฉบับ ‘ชั่วคราว’ และใช้สภาเดี่ยวแทบทั้งสิ้น

คำถามคือ วุฒิสภา ถือกำเนิดในประเทศไทยตั้งแต่เมื่อไร สภาที่สองนี้สำคัญอย่างไร และฝ่ายต่างๆ แก่งแย่งพื้นที่นี้หนักหนาเพียงไหน โดยเฉพาะช่วง 25 ปีแรกหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองที่ ‘ศึกชิงสภาสูง’ เข้มข้น ก่อนที่สุดท้ายฝ่ายจารีตนิยม-อนุรักษ์นิยม จะเป็นผู้ชนะและวางรากฐานของ สว.มาจนปัจจุบัน 

แหล่งอ้างอิงเกี่ยวกับประวัติศาสตร์ สว. เล่มที่อ่านสนุกที่สุดเล่มหนึ่ง คือ ‘สภาที่สองในประวัติศาสตร์รัฐธรรมนูญไทย’ โดยนายกร กาญจนพัฒน์ วิทยานิพนธ์นิติศาสตร์มหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (2556)  ซึ่งเขียนเส้นทางวุฒิสภาไว้อย่างะละเอียดและน่าสนใจ สรุปได้ดังนี้ 

1. หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 ประเทศไทยใช้ ‘ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว’ ยกร่างโดยคณะราษฎร ผู้ทำการเปลี่ยนแปลงการปกครอง กำหนดให้มีสภาเดียว คือ สภาผู้แทนราษฎร แต่สมาชิกมี 2 รูปแบบ คือ มาจากการเลือกตั้งและแต่งตั้ง เหตุที่ต้องมีส่วนแต่งตั้งเนื่องจากตอนนั้นประชาชนที่อ่านออกเขียนได้ยังมีน้อยมาก จึงกำหนดไว้ว่า ส่วนของการแต่งตั้งจะเปลี่ยนไปสู่เลือกตั้งทั้งหมดภายใน 10 ปี 

2. ต่อมามีรัฐธรรมนูญ ฉบับ 10 ธันวาคม 2475 ที่ผ่านการประนีประนอมกับรัชกาลที่ 7 แล้ว โครงสร้างสภาก็ยังกำหนดเป็นสภาเดี่ยว โดยคณะผู้ยกร่างฯ ระบุเหตุผลว่าไว้ 

“บางประเทศมีสองสภาเพราะเขามีประเพณีบังคับ แต่การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ของไทยไม่มีประเพณีใดบังคับว่าต้องมีสภาเดียวหรือสองสภา และการมีสองสภาจะทำให้งานของสภาชักช้าโตงเตงโดยไม่จำเป็น การมีสภาเดียวกิจการของสภาจะดำเนินได้รวดเร็วมากกว่า นอกจากนั้นรัฐธรรมนูญที่เกิดใหม่ในระยะหลังของประเทศต่างๆ ส่วนใหญ่จัดให้เป็นรัฐสภาแบบสภาเดี่ยว” 

3. หลังจากนั้นก็ฝุ่นตลบทันที เพราะเกิดความขัดแย้งเรื่อง ‘เค้าโครงเศรษฐกิจ’ ของหลวงประดิษฐ์มนูญธรรมที่ถูกวิจารณ์ว่ามีลักษณะสังคมนิยม จนนายกฯ คนแรกสายขุนนาง ‘พระยามโนปกรณ์นิติธาดา’ ออก พ.ร.ฎ.ปิดสภา-งดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา รวบอำนาจนิติบัญญัติมาไว้ที่คณะรัฐมนตรี ตามมาด้วยรัฐประหารยึดอำนาจคืนของคณะราษฎร นำโดย ‘พระยาพหลพลหยุหเสนา’ ต่อด้วยแรงต้านกลับจากฝ่ายจารีตนิยม เกิด ‘กบฏบวรเดช’ เรียกร้องให้รัฐบาลลาออกและอีกหนึ่งข้อเรียกร้องสำคัญคือ สมาชิกสภาประเภทที่ 2 (แต่งตั้ง) ต้องให้พระมหากษัตริย์เลือก แทนที่จะเป็นคณะราษฎร

4. ชัดยิ่งขึ้นไปอีกสำหรับชนวนความขัดแย้งเกี่ยวกับสภาที่สอง หลังรัฐบาลปราบกบฏบวรเดชสำเร็จไม่นาน รัชกาลที่ 7 ทรงสละราชสมบัติในปี 2477 ส่วนหนึ่งของพระราชหัตเลขาระบุว่า

“รัฐธรรมนูญฉบับถาวรได้มีการเปลี่ยนแปลงให้ดีขึ้นตามคำร้องขอของข้าพเจ้า แต่ให้มีสมาชิกซึ่งตนเองเป็นผู้เลือกเองเข้ากำกับอยู่ในสภาผู้แทนราษฎรถึงครึ่งหนึ่ง การที่ข้าพเจ้าได้ยินยอมให้มีสมาชิก 2 ประเภทก็โดยหวังว่าสมาชิกประเภทที่สอง ซึ่งข้าพเจ้าตั้งนั้น จะเลือกจากบุคคลที่รอบรู้การงาน และชำนาญในวิธีดำเนินการปกครองประเทศโดยทั่วๆ ไปไม่จำกัดเป็นพวกใดคณะใด เพื่อจะได้ช่วยเหลือนำทางให้แก่สมาชิกซึ่งราษฎรเลือกตั้งขึ้นมา แต่ครั้นเมื่อถึงเวลาที่จะตั้งสมาชิกประเภทที่สองขึ้น ข้าพเจ้าไม่มีโอกาสแนะนำในการเลือกเลย และคณะรัฐบาลก็เลือกเอาแต่เฉพาะพวกตนเกือบทั้งนั้น มิได้คำนึงถึงความชำนาญ….” 

 5. ต่อมา ‘จอมพล ป.’ ได้ก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งนายกฯ ต่อจากพระยาพหลฯ และถูกวิจารณ์มากกว่าใช้อำนาจเข้มข้น เมื่อเกิดสงครามโลกครั้งที่ 2 จอมพล ป.เลือกอยู่ข้างญี่ปุ่น ประกาศสงครามกับอังกฤษและสหรัฐอมเริกา เกิดขบวนการต่อต้านภายในประเทศ ชื่อ ‘เสรีไทย’ นำโดย ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช และปรีดี พนมยงค์ ทำให้ ส.ส.ในสภาสนันบสนุนรัฐบาลลดลง และแพ้โหวตสำคัญๆ หลายเรื่อง ทำให้จอมพล ป.ต้องลาออกจากนายกฯ และได้ ‘ควง อภัยวงศ์’ เป็นนายกฯ คนต่อมา และเสนอญัตติให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเนื่องจากเห็นว่าใช้มา 13 ปีแล้ว บ้านเมืองก็เปลี่ยนไปมาก มีการตั้งกรรมาธิการ 27 คนศึกษาว่าไทยควรเป็นระบบ ‘สภาเดี่ยวหรือสภาคู่’ 

6.สภาถกเถียงกันอย่างเข้มข้น ฝ่ายสนับสนุนสภาคู่ให้เหตุผลน่าสนใจ เช่น ระบบ 2 สภานั้นเข้ากับการเป็นสมาชิกองค์การสหประชาชาติ ซึ่งเวลานั้นสมาชิก 37 ประเทศ เป็นระบบสภาคู่ 30 ประเทศ, เป็นหลักประกันให้เกิดดุลอำนาจทางนิติบัญญัติ, ป้องกันการกระทบเชิงอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารกับประมุข เช่น สภาสูงยับยั้งกฎหมายเองไม่ต้องให้กษัตริย์ใช้อำนาจวีโต้ เป็นต้น

กรรมาธิการที่ศึกษาลงมติเป็น ‘สองสภา’ โดยชนะกันด้วยคะแนนเพียง 1 หรือ 2 คะแนนเท่านั้น

เมื่อมีการอภิปรายหลักการของร่างรัฐธรรมนูญและลงมติกันในวาระแรกรับหลักการ ปรากฏว่า มติให้มี ‘สองสภา’ ชนะไปเพียง 5 เสียงเท่านั้น 

7. อย่างไรก็ดี รัฐบาลในนั้นอยู่กันได้ไม่ยาว ขั้วการเมืองเปลี่ยนไปมา ผ่านรัฐบาล ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมชและนายควง อภัยวงศ์หนที่ 2 ภารกิจยกร่างรัฐธรรมนูญก็ยังค้างเติ่ง จน ‘ปรีดี พนมยงค์’ ได้เข้ารับตำแหน่งนายกฯ ช่วงสั้นๆ เพื่อผลักดันภารกิจการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้สำเร็จ

8. ในที่สุดก็ได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2489 ที่มีการจัดรูปองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติเป็น 2 สภาอย่างชัดเจน แต่วุฒิสภาสมัยนั้นเรียกชื่อว่า พฤฒสภา (แปลว่าสภาของผู้อาวุโส) 

ลักษณะของ พฤฒสภา หรือ สว.ชุดแรกอย่างเป็นทางการ นั้นมี 80 คน ขณะที่ สส.มี 172 คน โดย สว.ต้องมีอายุ 40 ปีขึ้นไป กำหนดให้มาจากการเลือกตั้งทางอ้อมนั่นคือ ให้ ‘องค์การเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภา’ เป็นผู้เลือก ซึ่งองค์กรดังกล่าวประกอบด้วย สส.ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

อำนาจหน้าที่หลักคือการกลั่นกรองกฎหมายที่ผ่านสภาผู้แทนฯ แต่ไม่มีสิทธิเสนอกฎหมาย มีสิทธิในการตั้งกระทู้ถามรัฐบาลได้ และเกือบจะได้มีอำนาจลงมติอภิปรายไม่ไว้วางใจด้วย แต่แพ้โหวไปเพียงคะแนนเดียว นอกจากนี้ก่อนเข้าบริหารราชการแผ่นดิน รัฐบาลต้องได้รับความไว้วางใจโดยที่ประชุมของทั้งสองสภาด้วย อีกทั้งตอนแรกมีข้อเสนอให้มีอำนาจเลือกนายกฯ ด้วยแต่ถูกตัดออกไป

เรียกได้ว่า ความพยายามให้ สว.มีอำนาจเลือกนายกฯ นั้นมีเชื้อมูลมาตั้งแต่เริ่มต้น ‘มีชัย ฤชุพันธ์’ ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ 2560 อาจเพียงลอกเลียนเส้นทางประวัติศาสตร์​

อย่างไรก็ดี รัฐธรรมนูญนี้ใช้เพียง 1 ปีเศษก็โดนรัฐประหารในปี 2490

9. การทำรัฐประหารปี 2490 มีความสำคัญต่อประวัติศาสตร์ของระบบสองสภาของประเทศไทยเป็นอย่างมาก เนื่องจากเป็นจุดหักเหของระบบสองสภาอันเปลี่นวัตถุประสงค์ของการเกิดสภาที่สอง ที่ในอดีตเคยเกิดขึ้นเพื่อนำประเทศไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยที่สมบูรณ์ยิ่งขึ้น กลายมาเป็นเรื่องมือในการสนับสนุนกลุ่มบุคคลที่มีแนวคิดแบบอนุรักษ์นิยม

10. รัฐธรรมนูญ 2490 ของคณะรัฐประหาร เปลี่ยนชื่อ ‘พฤฒสภา’ เป็น ‘วุฒิสภา’ และกำหนดให้มี 100 คน (เท่า สส.) มาจากการเลือกโดยพระมหากษัตริย์ และรัฐธรรมนูญไม่มีการห้ามข้าราชการเป็นนักการเมือง ทหารจึงเป็นสว.ได้

ยุคนี้สายทหารกับสายขุนนางเริ่มมีความขัดแย้งกันและในที่สุดฝ่ายขุนนางก็ชนะในการส่งคนเข้าสภาสูง

สว.100 คนในยุคนี้ประกอบด้วย เจ้าพระยา 1 คน พระยา 54 คน พระ 15 คน หลวง 9 คน เชื้อพระวงศ์ 10 คน รวมแล้วเป็นสัดส่วนของเจ้าและขุนนางถึง 89 คน จึงมีลักษณะเหมือนสภาขุนนางของอังกฤษ

ที่สำคัญคือ เพิ่มอำนาจให้สภาสูงมาก โดยระบุว่า ในระหว่างสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบ วุฒิสภาเปิดประชุมได้ ทำหน้าที่แทนสภาผู้แทนราษฎรไปเลย จะออกกฎหมายใดๆ ก็ได้ จนกว่าจะเลือกตั้งเสร็จสิ้น

11. วุฒิสภาในยุคนี้เองได้มีมติให้ตั้ง ‘สภาร่างรัฐธรรมนูญ’ ขึ้นโดยไม่รอให้มีการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาก็ไม่ไว้วางใจว่าประชาชนจะเลือกคนได้เหมาะสม จึงออกแบบให้สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) มาจาก สว.เลือก 10 คน, สส.เลือก 10 คน, เลือกตั้งมา 20 คน รวมแล้ว 40 คน ผลปรากฏว่า คนของพรรคประชาปัตย์ได้ไป 22 คน ขุนนางเก่า 12 คน ฝ่ายอื่นเพียง 6 คน ดังนั้น ไม่ต้องสงสัยว่า หน้าตาของรัฐธรรมนูญฉบับต่อมาจะเป็นอย่างไร

12. รัฐธรรมนูญ 2492 กำหนดว่า สส.และ สว.ห้ามเป็นข้าราชการประจำในส่วน สว.ให้มี 100 คน วาระ 6 ปี ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงเลือกและแต่งตั้งจากผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง สส. โดยให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้รับสนองฯ 

เหตุผลที่ สสร.ยังคงให้พระมหากษัตริย์เลือกยังเป็นเพราะไม่เชื่อมั่นในประชาชนโดยระบุว่าการศึกษายังน้อยแถมยังใช้สิทธิกันน้อย ถ้าใช้สิทธิเกิน 50% หรือจบประถม 80-100% ค่อยเปลี่ยนแปลง แม้จะมี สสร.เสียงส่วนน้อยเห็นว่าควรให้อำนาจประชาชนเป็นผู้เลือก ไม่ควรกลับสู่ระบอบเก่า แต่ สสร.ส่วนใหญ่เห็นควรถวายพระราชอำนาจให้พระมหากษัตริย์เลือก โดยหวังว่าจะได้ผู้ที่เป็นกลางทางการเมืองมากที่สุด  

อย่างไรก็ดี เมื่อประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ก็มีบทเฉพาะกาลว่า สว.ชุดก่อนให้เป็น สว.ต่อไป ดังนั้นจึงยังมีลักษณะสภาเจ้าและขุนนาง อีกทั้งยังเป็นอิสระจากรัฐบาลจอมพล ป. เมื่อวุฒิสภาไม่สนับสนุน รัฐบาลก็ทำงานยากลำบาก จอมพล ป.จึงได้ตัดสินใจรัฐประหารตัวเองในปี 2494 เพื่อกลับไปใช้รัฐธรรมนูญ 2475 เป็นสภาเดี่ยวอีกครั้ง

13. ปี 2500 จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัตช์ ทำการรัฐประหารโค่นล้มจอมพล ป.นับเป็นการสิ้นสุดสายธารความคิดทางการเมืองของกลุ่มผู้เปลี่ยนการปกครอง 2475 เข้าสู่ยุคเผด็จการยาวนาน

วุฒิสภารอบโลก

ในวาระที่สังคมไทยกำลังพยายามร่างรัฐธรรมนูญใหม่อีกครั้ง และข้อถกเถียงเรื่อง สว.ก็เป็นประเด็นสำคัญ ควรมีหรือไม่มี ควรมีที่มาจากไหน ควรมีอำนาจแค่ไหน ฯลฯ

ตัวแบบของประเทศต่างๆ ที่ยังคงมีวุฒิสภา จะเห็นว่าโดยส่วนใหญ่มีมาจากการเลือกตั้งโดยตรง

• วุฒิสภาที่มาจาก #การเลือกโดยตรง มีหลายประเทศ เช่น อิตาลี โปแลนด์ โรมาเนีย สาธารณรัฐเช็ก สวิตเซอร์แลนด์ สหรัฐอเมริกา อาร์เจนตินา โคลัมเบีย บราซิล ญี่ปุ่น อินโดนีเซีย เกาหลีใต้ ฟิลิปปินส์ 
• วุฒิสภาที่มาจาก #การเลือกตั้งทางอ้อม เป็นระบบเลือกตั้งเป็นลำดับชั้นขึ้นไปหลายชั้น มักเลือกตั้งบุคคลมาคณะหนึ่งเพื่อตัดสินใจเลือกสมาชิกสภา การเลือกตั้งทางอ้อมนี้อาจมากกว่า 2 ชั้นก็ได้ มีหลายประเทศใช้ระบบนี้ เช่น ฝรั่งเศส ออสเตรีย เนเธอร์แลนด์ อินเดีย ปากีสถาน 
• นอกจากนี้ยังมีแบบ #แต่งตั้งล้วนจากกษัตริย์ เช่น อังกฤษ แต่ก็มีอำนาน้อยมาก หรือ #แบบผสมเลือกตั้ง-แต่งตั้ง เช่น เบลเยี่ยม ซึ่งจะมีอำนาจน้อยกว่าสภาผู้แทนโดยปกติรัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆ จะให้อำนาจวุฒิสภาน้อยกว่าสภาผู้แทน เพราะไม่ได้มาจากประชาชนโดยตรง